Projeto de Lei Nº 1332
de 2003
Do Sr. Arnaldo Faria
de Sá
“Dispõe sobre as
atribuições e competências comuns das Guardas Municipais do Brasil, regulamenta
e disciplina a Constituição, atuação e manutenção das Guardas Civis Municipais como
Órgãos de Segurança Pública em todo o Território Nacional e dá outras
providências.”
O
CONGRESSO NACIONAL DECRETA:
Art. 1º - Às Guardas
Civis, corporações uniformizadas e armadas sendo seus integrantes servidores
policiais no âmbito do território
municipal onde servem, e agentes da Autoridade Policial para todos os efeitos
legais, compete:
I – prevenir,
proibir, inibir e restringir ações nefastas de pessoas que atentem contra os
bens, serviços e instalações municipais;
II – educar,
orientar, fiscalizar, controlar e policiar o trânsito nas vias e logradouros
municipais, visando a segurança e a fluidez no tráfego;
III – vigiar e
proteger o patrimônio ecológico,
cultural, arquitetônico e ambiental do Município, adotando medidas educativas e
preventivas;
IV – exercer o poder
de polícia com o objetivo de proteger a tranquilidade e segurança dos cidadãos;
V – colaborar, com os
órgãos estaduais para o desenvolvimento e o provimento da Segurança Pública no
Município, visando cessar atividades que violarem as normas de saúde, higiene,
segurança, funcionalidade, moralidade e quaisquer outros de interesse do
Município;
VI – Participar das
atividades de Defesa Civil.
Parágrafo
Único – Para efeito do disposto nos incisos II, V e VI, as
Guardas Civis poderão receber cooperação técnico-financeira do Estado e da
União, através da celebração de Convênios entre as respectivas Prefeituras do
município e órgãos competentes do Poder Público Estadual e/ou Federal,
objetivando atendimento pleno das necessidades municipais.
Art. 2º - As Guardas
Civis desempenharão missões eminentemente preventivas, zelando pelo respeito à
Constituição, às leis e a proteção do patrimônio público municipal.
Art. 3º - As Guardas Civis
deverão possuir caráter essencialmente civil, porém, quando em serviço, seus
integrantes estão autorizados a portar armas e uniformizados, sendo estas de
caráter social, e, voltadas para a segurança e apoio aos cidadãos, devendo
desde sua formação estar comprometidas com a evolução social da comunidade,
observando os princípios de respeito aos direitos humanos devendo ainda, ser
empregadas para garantir os direitos individuais e coletivos além de assegurar o exercício da cidadania e
proteção das liberdades públicas.
Art. 4º - Aos
municípios compete, concorrentemente com o Estado, zelar pela segurança pública
nos limites de seus Territórios.
Art. 5º - As Guardas Civis são subordinadas
aos respectivos Prefeitos Municipais.
Art. 6º - As Guardas Civis
colaborarão com as autoridades que estejam atuando nos municípios,
especialmente no que tange à proteção do meio ambiente, ecologicamente
equilibrado, e ao bem-estar da criança e do adolescente, quando solicitadas.
Art. 7º - Sendo
solicitados para o atendimento de ocorrências emergenciais, ou deparando-se com
elas, os Guardas Civis deverão dar atendimento imediato.
§ 1º Caso o fato
caracterize infração penal, os Guardas Civis encaminharão os envolvidos,
diretamente, à autoridade policial competente.
§ 2º As Guardas Civis
atuarão em harmonia com os organismos policiais no município.
Art. 8º - As Guardas
Civis poderão integrar as atividades policiais de envergadura realizadas no
Município, quando planejadas conjuntamente.
Parágrafo
único - Na realização dessas atividades, as Guardas Civis manterão
as chefias de suas frações, com a finalidade precípua de harmonizar e
transmitir ordens pertinentes à consecução dos objetivos comuns.
Art. 9º - Respeitadas
a autonomia e as peculiaridades de cada uma das organizações, com atuação no
município, poderão os responsáveis trocar informações sobre os campos de
atuação de seus comandos.
Art. 10 - As Guardas
Civis serão regidas por regimentos próprios que regularão seu funcionamento.
Art. 11 - Será
garantido às prefeituras municipais pela Agência Nacional de Telecomunicações -
ANATEL a linha telefônica de número 1532, sem custos de manutenção e instalação
das linhas, as quais servirão aos municípios que tenham ou venham a criar a Guarda
Civil, além de uma faixa exclusiva de frequência de rádio.
Art. 12 - Os Guardas
Civis estão autorizados ao porte legal de arma de defesa pessoal, cujo alvará
será isento de taxa de fiscalização do Estado.
Parágrafo
Único - A autorização para porte legal de arma prevista no caput
é por tempo indeterminado, enquanto o Guarda Civil se encontrar no serviço
ativo da corporação a que pertença e não sofra restrição de uso de arma de
fogo, por motivo de saúde, de sentença judicial ou de decisão motivada da direção
da respectiva Guarda, respeitadas os critérios e as normas técnicas de
treinamento estabelecido pela Lei n.º 9.437, de 23 de setembro de 1997.
Art. 13 - As
atividades das Guardas Civis poderão estar sujeitas ao acompanhamento externo,
através dos Conselhos Municipais de Segurança, regulamentados pela Lei Orgânica
do Município e com participação majoritária de organizações da sociedade civil.
Art. 14 - Fica
assegurado aos Guardas Civis, sejam estes recolhidos em cela especial isolados
dos demais presos, a fim de garantir a segurança dos mesmos, quando sujeitos a
prisão antes de condenação definitiva.
Art. 15 - O
Ministério do Exército através de Portaria regulamentará a compra e registro
das armas e munições para os integrantes das Guardas Civis de acordo com a
legislação vigente.
Art. 16 - Os órgãos
policiais Estaduais e Federais, quando solicitados pelos Comandos das Guardas
Civis, poderão, em conjunto com as
Prefeituras Municipais interessadas, desenvolver ciclos de debates, treinamento
em conjunto, visando o aprimoramento profissional e operacional do serviço de
segurança a ser realizado pelas Guardas
Civis.
Art. 17 - Os Guardas
Civis serão credenciados pelo Conselho Federal das Guardas Municipais, ou
pelos Conselhos Regionais, devendo
constar do credenciamento à identificação da Guarda Municipal, a qualificação e
graduação do Guarda Civil e a autorização para o porte de arma.
Parágrafo Único – O
credenciamento de que trata este artigo será por tempo indeterminado, cuja
validade se estenderá pelo tempo em que pertencer ao efetivo de sua corporação,
mesmo que inativo concedido gratuitamente e legalmente reconhecido em todo o território
nacional como documento funcional e pessoal.
Art. 18 - O
funcionamento e emprego das Guardas Civis dar-se-á após registro no Conselho
Federal das Guardas Civis, por tempo indeterminado nos termos da lei municipal.
Art. 19 - Para a
efetivação do disposto nesta lei, fica criado no âmbito do Ministério da
Justiça, o Conselho Federal das Guardas Civis, órgão supremo de orientação, registro
e acompanhamento das Guardas Civis, observando as seguintes diretrizes:
I – Só poderá ser
designada GUARDA CIVIL ou GUARDA CIVIL MUNICIPAL, a corporação que obtiver seu
registro no CONSELHO FEDERAL DAS GUARDAS CIVIS. Como forma de controle e
acompanhamento de atividades, caberá ao Conselho estabelecer diretrizes,
padrões, normas e procedimentos pertinentes a ingresso, carreira, formação
básica e emprego operacional das Guardas Civis, respeitadas sempre a autonomia
e peculiaridades de cada município;
II – O Conselho terá também, caráter
consultivo, indicativo e de acompanhamento junto à direção das Guardas Civis,
em consonância com as políticas municipais de segurança, visando ao atendimento
da demanda social por Segurança Pública no município, em colaboração com órgãos
policiais estaduais, de forma harmônica e integrada;
III – Será
constituída no âmbito do Ministério da Justiça por uma Comissão formada por 11
(onze) membros, sendo 03 (três) membros do Ministério da Justiça, devendo 01
(um) membro ser da Secretaria Nacional de Direitos Humanos ou ao órgão que vier
suceder esta Secretaria; 01 (um) do Ministério do Exército; 01 (um) da Polícia
Federal; 03 (três) membros indicados pelo Conselho Nacional das Guardas Civis
do Brasil e 03 (três) membros indicados pela União Nacional dos Guardas Civis
observando o seguinte:
1. Mandato de três 03 (três) anos, podendo ser
reeleito por uma vez;
2. Contar o Conselho com, no mínimo, 04
(quatro) integrantes efetivos da carreira de Guarda Municipal;
3. Dentre os representantes indicados pelo
Conselho Nacional das Guardas Civis do Brasil, poderão ser eleitas pessoas de
notório e real saber e conhecimento técnico no campo da Segurança Pública,
especialmente no Campo de Guardas Municipais;
4. Os Conselhos Regionais que serão criados no
âmbito das Secretarias de Estado da Segurança Pública terão a mesma composição básica, sendo os membros do Ministério
da Justiça, substituídos por membros da própria Secretaria de Estado da
Segurança Pública onde será presidido por membro indicado pela Procuradoria
Geral do Ministério Público do Estado e secretariado por um integrante efetivo
da carreira de Guarda Civil, conforme dispuser a legislação estadual.
Art. 20 - As Guardas
Civis, ou Secretarias Municipais de Segurança, de cidades que apresentem
projeto de Segurança Pública Municipal mediante a instituição de uma Política
de Segurança Pública Municipal, prevendo aquisição de viaturas, equipamentos, programas
de aperfeiçoamento profissional e operacional aos Guardas Civis, poderão obter repasses
do Fundo Nacional de Segurança Pública.
Art. 21 - Esta lei
será regulamentada pelo Poder Executivo por Lei Complementar, até 30 dias de
sua publicação.
Art. 22 - Esta lei entrará
em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
JUSTIFICATIVA
Parte da proposição
ora apresentada é oriunda da proposta elaborada pelo III Congresso Nacional de
Guardas Municipais, realizado em Curitiba na data de 17 de setembro de 1992.
O Art. 144, § 8º, da
Carta Magna permitiu que os municípios brasileiros criassem guardas municipais,
destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações.
Nenhum artigo de lei
deve ser interpretado, exclusivamente, em sua literalidade. A hermenêutica
ensina que a interpretação mais completa é a sistemática, que interpreta o dispositivo,
dentro do contexto que se insere. O nosso Código Civil, não deixa margem à
dúvidas quando assevera que os bens de uso comum do
povo são: entre outros, no âmbito do Município, as ruas, praças, jardins,
logradouros públicos, lagos, rios navegáveis, circunscritos ao território
municipal que não estejam, por qualquer título, no domínio da União, do Estado
ou do particular. De há muito perdida, a segurança coletiva continua sendo a
aspiração de todos, muito embora este seja um setor do Estado atingido por
elevado grau de ineficiência. Delinquentes sentem-se à vontade, transitando livremente
pelos bens de uso comum do povo para atacar suas indefesas vítimas. Neste
mister, crianças e velhos não são poupados. A escola, outrora destinada ao
ensino tranquilo, tem-se tornado uma preocupação permanente para os pais.
Comerciantes contratam seguranças particulares, substituindo a atividade da polícia. Casas transformam-se em
fortalezas, quando não em canis. Como a carência de polícia é patente, tornando
a ordem pública sobremaneira frágil, estudantes armam-se para ir à escola. No
regime federativo vigente no país, o poder de polícia se distribui pelas três
esferas de poder: a União, os Estados membros e os Municípios. A polícia não
nasce da natureza. Como criação jurídica, necessário se faz que o constituinte
e até mesmo o legislador infra-constitucional, enfrentem com mais arrojo a
participação ativa, utilizando-se de uma linguagem que seja ao
mesmo tempo clara e abrangente, já que o Estado – membro, até aqui, tem-se mostrado
impotente para baixar a criminalidade a níveis suportáveis para a população.
Considerando que a
segurança pública é dever do estado, direito e responsabilidade de todos, os
Municípios, através de suas respectivas Guardas Municipais, deverão dar
proteção mais ampla possível aos bens, serviços e instalações, devendo, nesse caso,
tolher toda ação nefasta de indivíduos, preventiva e repressivamente, quando se
trata da preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas, do
patrimônio e dos serviços comunais.
PORQUE
PEDIMOS A PROMULGAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR:
Desde a promulgação
da Constituição de 1988, as Guardas Municipais vêm se multiplicando em larga
escala por todo o país, especialmente no Estado de São Paulo, o mais rico da
nação, que hoje já conta com mais de 300 corporações (mais da metade das existentes
no Brasil). Aliados a esse crescimento multiplicaram-se também, os problemas
que a falta de regulamentação da atividade das Guardas Municipais por consequência
trouxe a sociedade. Os cotidianos conflitos entre os órgãos públicos
integrantes do aparelho policial do Estado e as Guardas Municipais, se não
foram previstos pelos constituintes de 88, aos menos não tiveram deles a
preocupação em evitá-los. Sempre que o assunto Guarda Municipal é colocado em
pauta, é possível notar com certa frequência, que a sociedade e seus
representantes (classe política) desconhecem o tema, e por consequência a
essência da proposta apresentada. Entendemos ter sido este o principal
obstáculo para sua aprovação até o presente momento. A desmistificação do tema
possibilitará a derrubada de alguns dogmas a respeito. Dentre eles:
1) As Guardas Municipais têm poder de polícia?
2) Por que
não se propôs um projeto de lei ao Congresso Nacional visando à ampliação das
atribuições das Guardas Municipais como já foi proposto no Senado Federal, por exemplo?
3) Este texto não é inconstitucional?
4) Por que
não se iniciou este trabalho pela assembleia legislativa ou pelas próprias
Câmaras Municipais?
O grupo de trabalho
constituído para a elaboração da presente proposta teve a preocupação de
abordar as questões referentes à regulamentação da ATUAL ATIVIDADE das Guardas
Municipais e não da ampliação de suas atribuições. Por outro vértice,
diversos projetos sobre o tema já tramitam no Congresso Nacional visando
regular ou alterar a matéria, porém, há muitos anos sem sucesso. Apesar da polêmica discussão e
das dificuldades de aprovação de uma emenda constitucional, as Guardas Municipais
crescem a cada dia e por serem
instituições públicas prevista constitucionalmente no capítulo da SEGURANÇA PÚBLICA, vêm
encontrando respaldo para continuarem suas
atividades de policiamento a critério e interpretação da lei por parte de cada prefeito
municipal. Por todas as razões
expostas, entendemos que o texto apresentado em nada se confronta com a
Constituição Federal, e, considerando que ele apenas objetiva regular o que
a própria
Constituição já prevê em existência, mas, que por não regulamentar suas
estruturas orgânicas nem definir
o perfil profissional de seus componentes, considerando que o Guarda Municipal passa por
formação específica diferenciada dos demais servidores municipais encontrará respaldo
jurídico para tal propositura.
Por último buscou-se
a gestão do Governo Federal justamente nos três Ministérios
diretamente envolvidos na questão que são:
a) Ministério da
Justiça – acompanhamento e registro da criação das atribuições e
competências das Guardas Civis;
b) Ministério do Trabalho
– Carreira, direitos e benefícios de seus membros;
c) Ministério da
educação – Instituição da profissão e órgãos reguladores para criação dos
cursos e escolas oficiais de formação. Entendemos que todas
estas missões estariam fora da alçada do
Estado membro e das Câmaras
Municipais.
DO
CONSELHO FEDERAL E SEUS ÓRGÃOS REPRESENTADOS NO CONSELHO:
Três membros do Ministério da Justiça:
O Ministério da
Justiça após a criação da SENASP - Secretaria Nacional de Segurança Pública,
vem assumindo aos poucos a difícil
responsabilidade de elaborar e executar as
macro-políticas de segurança pública do país. A edição da Medida Provisória n.º 2.045 que instituiu o
FUNDO NACIONAL DE EGURANÇA PÚBLICA deu
a este órgão poderes para ditar
métodos de gerenciamento das políticas de segurança pública nos estados e municípios
condicionando sua aplicação à liberação de recursos do fundo. Todavia é
oportuno
lembrar que um país
continental como o Brasil possui realidades bastante diferenciadas nos Estados, e, que dirá
nos municípios! Entendemos que tais
projetos não devem ser analisados
somente no momento em que se
solicita o recurso e sim durante todo
sua gestão. A participação dos representantes do
Ministério da Justiça neste órgão seria muito mais uma forma de interação direta de que de
fiscalização. Não apenas por isto,
mas se faz necessário criar mecanismos que garantam a eficácia da aplicação
dos recursos, outro fator que sem fiscalização federal tenderá a inviabilizar a iniciativa
e impedir que as Guardas se tornem polícias particulares de seus prefeitos. Todavia,
justifica-se a fiscalização externa na
proporção que se aumentam às
prerrogativas e
poderes, deva-se aumentar também as responsabilidades.
Um membro do Ministério
do Exército: O Ministério do
Exército é a autoridade responsável pela autorização da compra de todo tipo
de armamento de fogo comercializado no território nacional, além da fiscalização
juntamente com a Polícia Federal da
montagem de stands de tiro e escolas preparatórias de
profissionais de segurança além da
comercialização de material para produção de munição e
explosivos em geral. A proposta da
participação do exército brasileiro seria importante até visando uma
importante integração entre as forças de segurança do país.
Um membro da Polícia
Federal: Seguindo o mesmo
princípio da integração, sabemos que a ação da Polícia
Federal se faz ou
deveria se fazer fundamentalmente presente nos portos e aeroportos brasileiros e nas
áreas de fronteiras, fato que pela insuficiência de efetivo não vem ocorrendo com a devida
eficácia. A integração da
Polícia Federal e da Guarda Municipal
poderá ser uma importante aliada no
combate as organizações criminosas atenuando o grave problema de efetivo de policiais
federais. A descoberta dos cativeiros de dois, dos quatro mais importantes recentes sequestros
do país mostra o quanto pode ser útil à investigação de grandes criminosos a participação dos
agentes de policia das comunidades. No entanto as Guardas não devem estar subordinadas a
PF e por esta razão a PF deve fazer parte deste Conselho, órgão máximo de resolução das
macro-políticas de emprego na atividade destas corporações.
Três membros da
UNGCM: Proibir que policiais
se organizem em associações classistas ou sindicatos é
o mesmo que querer
proibir o sonho de qualquer pessoa de ter uma vida melhor. Mais que isto, seria um
afronto a cláusulas pétreas e a própria Constituição Federal. Para garantir a soberania da categoria e a
legitimidade das decisões deste órgão supremo a UNGCM
única associação com representatividade a nível nacional indicaria seus membros de
carreira como representantes dos Guardas Municipais no Conselho Federal através dos
Congressos Nacionais realizados anualmente pela entidade. Estas vagas
garantiriam não só a participação dos próprios Guardas Municipais nas
decisões que envolvem o futuro da própria categoria, mas um passo histórico na relação de
empregados e empregadores em prol de objetivos comuns, a Segurança Pública.
Três membros do
Conselho Nacional de Comandantes: O Conselho Nacional
das Guardas Civis indicaria seus representantes através de seus congressos
que também são realizados anualmente. Este órgão que é mais um fórum permanente do que uma
entidade civil, já que não possui sede nem recursos próprios para subsistir, é composto
basicamente por comandantes de Guardas Municipais ou Secretários Municipais de
Segurança que em sua maioria não são membros da carreira. A indicação dos
membros do Conselho Nacional das Guardas garantirá a representação dos
prefeitos municipais fechando assim
todos os órgãos e níveis de participação do
processo. Total de 11 membros.
POR QUE NÃO FORAM INDICADOS MEMBROS DA POLÍCIA
CIVIL E MILITAR? O texto do projeto
fala da criação do Conselho Federal das Guardas Municipais, porém com
previsão para a criação dos Conselhos Regionais no âmbito das Secretarias de
Segurança Pública. Nesta ocasião caberá aos Secretários indicarem seus representantes que
poderão ser da PM, da Polícia Civil, da Ouvidoria de Polícia etc. A idéia é que a Constituição
orgânica destes Conselhos seja desenvolvida pelo próprio Conselho Federal após sua
criação.
ARCABOUÇO
JURÍDICO
Pesquisando a
existência de algum tipo de legislação federal que desse normas e padrões a
atividade das Guardas Municipais, descobrimos simplesmente que ela não existe. A legislação hoje existente permite através da composição das doutrinas
jurídicas, códigos e normas
gerais dos demais órgãos de segurança, sua extensão por mera interpretação as ações das Guardas
Municipais em atividade. Os procedimentos hoje
adotados para a criação ou extinção de uma Guarda Municipal, não seguem
orientação constitucional específica, cabendo destaque ao fato de que as regras impostas
pelo Estado Membro para autorizar um Guarda Municipal a portar arma de fogo, são iguais a de
um cidadão comum, e com um agravante, de que ao ter a autorização para o porte, o
cidadão comum a tem nas 24 horas do dia, enquanto que o “servidor policial”
da Guarda Municipal
só o tem durante o horário de serviço, fato que ao nosso ver é no mínimo uma incoerência. No campo funcional,
as Guardas tem o mesmo tratamento dos servidores públicos civis. O
tratamento diferenciado pela função policial acaba ficando a critério de cada prefeito e seus
comandantes nomeados, que como sabemos na grande maioria das vezes são PMs e acabam tendo
que servir a dois comandos distintos: Governador (comandante geral da PM) e prefeito. A conclusão é que,
guardada a autonomia municipal, urge a necessidade de se dar norma a alguns
procedimentos que devam ser comuns a todas as Guardas Municipais no país. E por que?
Ninguém se intitula médico estudando o
que quiser da forma e durante o tempo em que quiser,
também não estando os já formados,
livres para em nome de suas
profissões fazerem o
que queiram com seus bisturis. Assim, podemos falar dos engenheiros, advogados,
professores, jornalistas e tantas outras atividades profissionais que são
regidas por leis e órgãos
reguladores e credenciadores de seus profissionais. Por derradeiro,
proporcionar a profissionalização da atividade policial dos Guardas
Municipais é o norte e o conceito em que
fundamentamos a idéia da proposta desta Lei.
Se quisermos dar as
Guardas Muniicpais as mínimas condições para colaborarem com as
polícias estaduais no combate a criminalidade, devemos tomar iniciativas que extingam a
existência de corporações que ainda
atuem baseadas na clandestinidade ou para quem preferir,
amadorismo, ilegalidade, no improviso, com o nome que quiserem dar, porém em muitas
cidades pela obstinação de alguns homens que as dirigem, elas vêm mostrando justificada
eficácia por estarem próximas e integradas as necessidades e cultura locais.
Em última análise
podemos afirmar que a “democratização eficiente” do sistema de segurança
pública e em especial do aparelho
policial de um país, traduz a consolidação do
Estado Democrático de Direito, e para tanto, é necessário que as forças vivas da sociedade através de
seus órgãos representativos, desenvolvam políticas de segurança pública para suas
cidades com o apoio de suas Guardas Municipais, ocasião em que, as peculiaridades
econômicas, culturais, sociais e geográficas serão plenamente respeitadas e não mais ditadas por um
comando central vindo da capital cuja vocação natural está ligada as macro-políticas de
Segurança Pública.
Na 51.ª Legislatura
esta regulamentação, fora apresentada pelo Deputado Nelo Rodolfo - SP. Quando a Proposta de
Emenda Constitucional do Senado, foi enviada a Câmara, empenhei-me
em ser o Relator, por conhecer a estrutura da Guarda Civil de São Paulo, que esteve sob
meu comando em 2000, quando assumi a Secretaria de Governo, a corporação tinha 3000
componentes, sendo que 1000 fora
de atividade, imediatamente os 3000 passaram a atuar
na segurança, pois a população vivia a
sensação de insegurança, e em apenas seis meses
deixamos a Guarda Civil se São Paulo com
cinco mil componentes, e o comando fez operações
impondo horário de fechamento de bares com alto índice de periculosidade nas
madrugadas, lacrando desmanches de veículos, proibindo comercialização nos faróis de
transito e várias outras atividades que cada cidade conhece melhor que o Estado e muito melhor que a
União. Por essas e outras razões temos que aprovar este Projeto.
Sala das Sessões , em 24 de junho
de 2003.
Arnaldo Faria de Sá
Deputado Federal -São Paulo